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金融不良资产处置困境解决路径探索

2023-07-04      来源:京畿金融资产与律法   浏览次数:53

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       金融不良资产处置困境解决路径探索

商业银行的存在为市场经济活动提供着流动性资金支持的新路径,同时也提高了资金的便捷与使用效率。

       随着我国金融领域的革故鼎新以及市场经济的蓬勃向上,各行业、各领域之间的牵连度在逐步提升,不再是相互分离、互不干扰的状态。我国商业银行基本上都带有国资背景,除了可以起到盘活市场、为市场经济提供资金筹措和流通的作用之外,其还负有执行央行的货币政策,通过利率、汇率等方式来调节市场供给的相关功能。可以说,商业银行是整个市场经济活动的擎天柱石,一旦其定位不明确、作用失灵抑或是出现无法收回贷款、发放存款等流动性问题时,极易诱发系统性金融风险。

       截至2020年年末,我国商业银行不良贷款余额3.5万亿元,与年初相比,增长2816亿元。2020年,我国银行业共处置不良资产3.02万亿元,创历史新高。2021年,商业银行不良贷款余额2.8万亿元,较上季末增加427亿元。受宏观经济低迷、产业转型导致的淘汰以及新冠肺炎疫情带来的市场冲击等影响,我国金融不良资产余额及不良率双高问题相当突出。如何在符合市场经济规律的前提下,按照法律制度妥善处置银行业的不良资产是亟待解决的问题,需要在银行业、资产管理公司(Asset management companies,是指专门从事收购、管理、处置金融不良资产的机构,以下简称AMC)以及整个金融市场之间针对安全和高效这两个方面作出价值选择和利益平衡。

       一、金融不良资产处置现状

       (一)我国金融不良资产处置主体

       为化解中、农、工、建四大国有银行的不良贷款,“华融、信达、东方、长城”四大资产管理公司应运而生。1997年亚洲金融危机爆发的特定历史背景、国企改革脱困的时代需求以及“入世”后的特定外部条件,令四家直属于国务院的资产管理公司得以萌发,从而正式开启金融不良资产行政性收购、处置阶段,并逐步随着其商业化转型而形成我国不良资产行业现有的格局。其特殊性具有一定的时代背景。在当前的竞争格局中,四大AMC依然涵盖各大金融机构的资产包,包括但不限于国有大型商业银行、全国性股份制银行、地方城市银行和农村商业银行等。

       2016年10月,银监办便函〔2016〕1738号文件提出,允许地方增设“AMC”牌照,至此地方资产管理公司的设立管制才逐渐放开。经过多年的发展,逐步构建“4+2+N+银行系”的格局,具体包括:“4”是传统的四大AMC;“2”代表各省两家地方AMC;“N”则指各地未持牌资产管理公司,主要承接四大AMC和地方AMC处置效率较低的小规模不良资产组包;“银行系”是随着这一轮市场化债转股拉开序幕,以国有大行为首也纷纷成立的专司债转股的AMC子公司。作为金融大循环的末端,不良资产处置对于防范金融次生风险、提升金融资源配置以及维护金融体系的稳定至关重要。

       (二)不良资产的转让处置模式

       现阶段,我国处置金融不良资产的主要方式如下:自行清收、借新还旧、展期延期、提诉讼清收、坏账核销以及将金融不良资产对外打包转让等。这种将资产包进行打包整体对外转让的主要对象为资产管理公司,由他们继续根据市场原则,管理运作、整合处置不良资产,方式上从收购处置逐步拓展到收购重组、纾困基金、市场化债转股等。从处置模式看,不良资产最主要的处置方式即转让,分为直接批量转让和间接融资转让两种模式。

       1.直接批量转让模式

       除个别地方性商业银行直接采取挂拍转让外,基本通过批量转让(即通过打包、打折转让给资产管理公司),将一定规模的不良资产一般以10户以上组包,定向转让给资产管理公司。实践中,由于银行核销规模受限,为了压降不良资产率,也存在着由资产管理公司代持、买断反委托、转让+回购(含其他兜底)模式,以及合资公司基金模式等非洁净违规转让模式,协助银行隐藏不良资产。

       2.间接融资转让模式

       间接融资转让模式是针对原本相同的不良资产,通过创设收益权或者通过资产证券化间接实现转让,分为收益权转让和不良资产证券化两种模式。

       不良资产收益权转让模式,是指银行业金融机构按照监管要求,以持有不良资产对应的本金、利息和其他约定款项作为流转标的,经银行业信贷资产登记中心登记后,进行转让,后续由信托计划等受让。

       资产证券化转让模式,是指对不良资产的现金流证券化,根据优先劣后分级、期限分级、总收益互换、购买信用衍生品和利率衍生品等手段,创造出不同风险、期限等特征的新型金融产品;以公募、私募信贷资产证券化业务,助力发起机构盘活存量资产、拓展融资渠道、提高资金利用率、降低集中度风险、优化资产结构进而节约资本。

       (三)不良资产处置的制度变革

       在金融不良资产治理领域,我国有着多层次的制度规范。在制度更迭中,我们可以看出不良资产处置的参与主体和处置方式都逐步走上市场化道路。

       商业银行法、《国有企业不良资产清理指导意见》等政策法规,对金融不良资产处置进行了较为全面的规定。在此基础上,不良资产处置的主体范围逐步扩大,《金融资产管理公司监管办法》鼓励提高社会投资者对银行不良资产包收购与处置的参与度,令金融不良资产处置主体更为多元化。同样的,2016年银监办便函〔2016〕1738号文件,也允许地方增设“AMC”牌照,打开了多元化的“4+2+N+银行系”格局。无独有偶,《银行业信贷资产登记流转中心不良贷款转让业务规则(试行)》第七条、第八条扩大了出让方和受让方的范围,增加了分支机构经总行、总公司批准,可作为出让方、受让方主体的相关内容。以往只有具备法人资格的持牌机构才具有一级市场收购资格,此条款放宽了主体资格,有利于促进基础基层业务下沉,增强不良资产的活跃度,提升不良资产的处置质效;2017年财政部印发《金融企业呆账核销管理办法》(财金〔2017〕90号),银行可运用呆账核销方式消化不良资产;2021年1月,银保监会印发《中国银保监会办公厅关于开展不良贷款转让试点工作的通知》(银保监便函〔2021〕26号),再次放宽地方资管公司经营范围限制;2022年《政府工作报告》提出,要加强金融监管,加快不良资产处置。可以看出,在十余年间,我国的不良资产处置从四大AMC扩大到了地方AMC,随着资本市场的健康平稳发展,市场化道路走得愈加坚定。

       此外,不良资产的供给也有大幅增长。如前文所述的《关于开展不良资产贷款转让试点工作的通知》以及《银行不良贷款转让试点实施方案》就提出,让部分符合条件的金融机构参与试点工作,其中包括:批准个贷“批量”转让和单户对公转让,将房抵贷纳入其中,但对批量收购的个人贷款,只能采取自行清收、重组等手段处置,不得再次对外转让。

       二、当前我国不良资产转让处置中存在的问题及危害

       (一)现行处置模式存在的问题

       1.直接批量转让存在的问题

       由于法律定位仍存在模糊性,资产管理公司以从事不良资产的撮合为主,其处置方式多为先买卖,再分拆销售,即除部分表外受托管理外,其他基本通过作为通道打包出售,开展资产管理和运营的较少。同时,不良资产受让主体依然十分有限,并未充分市场化。因此,资产处置的公平性、效率性均存在问题,表现为商业银行向资产管理公司直接批量转让的资产总体定价较低、单靠AMC不良处置能力不足等。另外,监管压力亦存在不洁净出表的违规转让问题,即银行通过与受让方签订附回购条款的转让协议。这种处置模式,实质上并没有起到不良资产处置本应起到的让不良资产价值提升的作用。

       总体而言,商业银行与资产管理公司,均带有国资背景,这种直接批量转让的模式,实际上是从国有到国有,或者说是左手到右手,只是为了规避监管要求,从账面、报表上掩盖数据,并从资产管理公司进行了一笔融资,并不真正解决问题。

       2.间接转让模式存在的问题

       第一种间接转让模式是不良资产收益权转让模式,该种模式具有银行法律主体定位不明以及收益权定位不清等法律风险,同时也存在诸如交易结构缺乏规范性、透明度,会计处理和资本、拨备计提不审慎等问题。

       第二种间接转让模式是通过不良资产证券化实现转让,该种模式主要是借助各种通道,如资产管理公司、信托、基金、券商、LP(Limited partner,指通过有限合伙的形式进行不良资产的结构化转让)等SPV(Special Purpose Vehicle,指针对此事设置的特殊目的机构),来创设金融产品。但是在该种模式下,不良资产处置通过层层传导,最后依然是不良资产的一般投资人或者是银行本身通过自有资金进行承接,而传导过程中必然存在加价的现象和问题。此外,债权转让过程中还存在清收风险、税收风险、监管合规风险等,以及信息披露、风险防范的管控缺失,不良资产证券化的过度扩张。上述种种终将导致系统性金融风险的产生,从而威胁金融系统的整体稳定性。

       (二)现行不良资产处置模式带来的危害

       一是缺乏市场化竞争的风险。主要有:价格发现机制尚未落实,处置过程不透明,处置通道不够灵活通畅,信息不透明、不公开,以及由此产生腐败问题;评估方式的缺陷以及存在关联交易等问题。现有模式后劲无力,层层转让通常耗时长、流程复杂,并且受到交易因素以外的条件影响,债务处置动因不足。从不良资产投资人的角度看,现行模式不是其理想的参与方式,不能实现高效处置、贴近市场的目标。区域限制造成量少价高的局面。此外,不少地方资产管理公司成为通道,类融资比例过高隐含潜在的系统风险。

       二是逆向选择与道德风险。剥离、重组不良资产,存在转嫁经营风险,银行和资产管理公司的部分内设机构、单位员工,联手掩盖资产状况,制造资产良好假象,造成国有资产的流失。例如:2018年江苏某农商银行就存在两折处置不良资产,导致国有资产流失的情况。资产管理公司高管被查办的系列案件更能够说明问题。此外,不良资产催收中出现的金融不良资产债权人与社会机构或人员联合而采取的不当方式,包括电话短信骚扰与暴力催收,极易引发治安或刑事案件,难免牵涉金融机构,并对其产生声誉风险。

       三是隐藏转嫁不良资产的监管风险。原银监办发〔2017〕46号文件进一步细化了银行借资产管理公司通道进行不良资产非洁净出表或虚假出表的各种形式,这种资产管理公司作为通道的非洁净转让被监管明确禁止。因为这种模式下,不良资产非洁净出表或虚假出表后,其风险的承担者仍为银行,而通过隐匿或者暂时转移风险,人为调节监管指标,存在严重的监管风险。

       四是不当催收存在的刑事风险。由于现行不良资产处置法律制度缺乏顶层设计与基础层面的制度支撑,不良资产诉讼清收的司法保障明显不足,主要表现为案件程序冗长、财产执行不到位等,由此债权转让需求应运而生。但由于催收缺乏监管,不当委托、层层外包等存在不当催收、侵犯个人隐私的“软暴力”行为,甚至出现个别影响恶劣的案件,催收行业亟须更加开放与规范化。

       五是不良资产税费负担较重。因不良资产兼具复杂性与综合性,其处置过程、交易环节或由交易方承担较多法定税收,诸如增值税、所得税(企业及个人)、土地增值税、城建税、教育费附加、地方教育费附加、房产税、契税、印花税、车船税、环保税等。目前,对不良资产的税收优惠主要针对四大资产管理公司。而对不良资产的分拆、组合和流转,导致其税负多重累加,其成本将不可抑制地上涨或层层转让,最终由自然人受让债权,反而逃避税负。另外,多重累加的税费将由重组企业承担,不利于债务化解,在部分破产案件中,不良资产债权人为利益的行为反而成为推动重组的阻力,增加债务人化解债务危机的成本。

       可以看到,无论是直接还是间接转让不良资产的模式,普遍存在转让难、定价难、处置难、变现难以及融资难的问题,而妥善处置不良资产是防控、化解重大金融风险的枢纽所在,亟须探究不良资产处置的新模式。

       三、金融不良资产处置困境解决的路径探索与建议

       构筑金融不良资产处置新秩序,致力于进一步提升不良资产转让处置的公平、公开和公正,以市场化、法治化、数字化、多元化为方向,提高不良资产的转让收益,降低银行直接损失,提升资产处置回收率,保全不良资产价值,做好不良资产“市场交易化”处置工作。

       (一)以市场化为导向,逐步放宽准入门槛并优化不良资产转让定价机制

       金融机构转让不良资产时,首先要面临处置的公正、效率问题,而定价是这个问题的核心。笔者认为,市场化是解决该问题以及平衡效率与公正的首要路径。在一级市场引入民间资本以丰富不良资产经营主体,除目前的单户转让模式外,扩大直接向商业银行承接批量不良资产转让。通过扩大主体范围、降低投资人门槛、简化转让流程,实现活跃市场、丰富渠道,最终引导不良资产价格真正反映其价值。允许批量转让能有效解决目前单户转让耗时长、成本高、道德风险大,却难以实现不同质量的单个不良资产的价值最大化。比如,资产管理公司要求20%收益,但某基金可以接受15%,通过打破垄断形成良好的市场竞争环境,避免不良资产的价值贬损,防范国有资产的贬值流失。当前不良资产市场经营主体的逐步开放也符合监管趋势,就资质来看,从四大资产管理公司到各省国资委、资产管理公司,均持有牌照;就地区来看,从北京、广东、江苏、浙江等经济水平较高地区到全国各地,成立资产管理公司;就外资比例来看,从严格限制外资,到2018年8月银保监会取消中资银行和金融资管公司外资持股比例限制,也反映了逐步为各类资本进入不良资产市场铺平道路的趋势。允许公平参与拍卖,也能调动包括债务人在内的社会主体积极筹资化解债务风险,帮助“趴下”的企业家重新站起来。

       其次,逐步确立单个债权公开挂拍作为不良资产打包处置的前置程序。进行银行不良资产打包处置之前需要将不良资产进行分拆,只有当单个债权挂拍不能成交时,才能进行打包处置,以此打破资产管理公司在一级市场的垄断,由批发转让模式向零售转让模式转型。统一挂牌登记平台,以此扩大潜在受让主体市场、引入不良资产市场新活力,建立银行直面投资主体的价格风险机制,整合优化市场主体的管理、投资及资产处置经验,对不良资产业务管理水平、资产处置能力及效率的提升大有裨益。

       最后,侧重中介机构在不良资产处置程序中的定价作用。中介机构的共同参与,将有效避免信息不对称造成的价格认知差异,但信息不透明也阻碍了不良资产投资者参与的热情,最终表现为卖者怕资产流失不敢降价,买者怕信息错判不敢竞价。而弥合信息不对称最重要的途径就是提升中介服务的作用,通过提供法律、会计、评估、税务、金融、投资银行方面的“一体化服务”,逐笔识别资产风险,作出资产价值评估,采取动态定价、个性化方案设计、自主搭建产品架构、畅通协调沟通模式,为单笔债权挂拍奠定基础,以避免“一刀切”的定价处置模式。后续在处置中通过中介机构引入产业资本作为投资人身份参与处置,发挥产业整合能力,提升不良资产处置的“重组效应”。

       (二)以法治化为导向,完善不良资产转让的配套制度,保护个人信息及防范腐败问题

       目前,监管批复、最高人民法院答复等就是否允许社会主体转让金融债权存在矛盾冲突:央行、国资委在具体案件答复最高人民法院征求意见函时指出,银行无权自主向社会投资者转让金融债权,其转让合同无效,仅能在法律法规和政策的限制之下,向金融资产管理公司剥离不良债权。但原中国银监会在2009年上述批复中(银监办发〔2009〕24号)则明确认为,金融债权归属于债权,其转让合法有效,除批量转让外,银行逾期债权的转让对象可包括非金融机构。2021年,最高法院对《关于禁止人民法院强制执行阶段变相买卖判决书行为的建议》答复中已明确权利人转让债权,法无明文禁止即可为。

       原银监办发的上述24号文虽然部分放开了社会资本,但其弊端在于仅有公开拍卖一种方式,且转让不得以批量形式进行;如启用批量转让,则转让对象仅限于资产管理公司。目前,受特殊牌照制度所限,银保监会对资产管理公司的经营事项实施严格的准入、监管,仍旧处于垄断态势,缺乏开放性与竞争性。该规定旨在防止国资流失,但限制社会资本的参与,会导致不良资产贬值,或因存在营私舞弊、贪赃枉法,最终阻碍国有资产有序流转。因此,在制度设计层面应加快立法,明确承接主体范围并扩大转让方式,减少不公、防范腐败,让不良资产处置在阳光下进行。

       此外,进一步完善相关的配套制度。在信息保护方面,加强个人信息保护法的实施保障,防范个人信息安全风险,避免个人信息泄露与非法使用,以提升信息安全管理水平;在规范催收方面,参考美国《公平债务催收法》制定适用于我国国情的公平催债法律法规;在减轻税负方面,扩建大金融机构不良资产处置优惠的适用主体范围。

       (三)以数字化为导向,科技赋能不良资产处置,技术提升信息透明度并实现全流程应用

       目前,仅在网站上传资产信息库或者只公布极其简单的信息并不能充分评估价值,应进一步加强不良资产的信息公开,对项目和资产包的信息建立统一的公布标准,加大披露力度。就不良资产登记及交易市场的统一建立,可以参考抵押登记的相关做法,出台不良资产信息披露管理办法,规范发布标准、发布时间以及转让流程;同时引入不良资产的数字化标签,发挥区块链上链机制优势,实现其区块链流通,留存流通轨迹并为归属变动提供修改无效证明。用技术的手段赋能不良资产处置全流程,提升资产流转率、投资者参与率、资产处置透明度,形成有效的价格发现机制;引入人工智能在催收中的应用、大数据监控系统在财产线索上的应用、充分依据多类型数据搭建处置策略模型等。

       (四)以多元化为导向,不断创新拓宽不良资产处置过程中的金融手段

       由于传统处置方式已呈现滞后性,现今不良资产存在“大+难”两大特点,因而不良资产处置方式亟须更新迭代。一是创新定价方式。当前各不良资产市场参与主体所采用的不良资产估值方法缺乏系统性和详尽性,用破产清算法、诉讼执行清收静态估值以及专业评估机构运用历史数据和统计学建立的预测模型等,需对提升不良资产价值的金融手段做升级优化处理,从而获取更高收益。二是创新处置方式。除了传统的拍卖、租赁、转让、置换、重组等方式,也可引入金融新手段,诸如提供可交易产品种类,借助市场平台转让打包或分包的不良资产,按投资者风险偏好和资金实力对资产分包、分层、切割等,提供多样化证券化产品、发行高收益债券或信托产品。

       金融不良资产的处置效率制约着商业银行的发展,也日益受到监管部门、市场和投资者的青睐,故更需高度关注这一领域转让环节确实存在的垄断和不正当竞争等问题。本文从当前模式出发,详细研究了存在的问题,梳理了监管机构出台的与不良资产处置相关的监管制度,结合当前不良资产市场已有的处置安排和路径探索,提出扩大受让主体、优化配套制度、完善信息公开、建立交易市场、拓宽金融手段以及提升中介服务等市场化、法治化、数字化建议,以期通过金融机构多元化处置机制,提升不良资产转让的效率与公平,兼顾资产流动性和资本充足率之间的动态平衡,控制市场风险,提高经营效益,防范道德风险,防止国有资产流失。

       本文载于《法治时代》杂志2022年第5期

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